Bar e distributori automatici nelle Istituzioni Scolastiche, aggiornato il Quaderno n. 2 del Ministero dell'Istruzione con tutte le istruzioni per l’affidamento dei servizi (Pdf)

"Il Quaderno n. 2 intende principalmente supportare le Istituzioni Scolastiche nell’espletamento delle procedure di affidamento e di esecuzione dei ... "

Il presente documento (a seguire, anche il «Quaderno» o «Linee Guida») è stato predisposto dal Ministero dell’Istruzione e del Merito (a seguire, anche il «Ministero» o «MIM»), al fine di supportare le Istituzioni Scolastiche ed Educative statali (a seguire, anche le «Istituzioni Scolastiche» o le «Istituzioni») nel superamento delle difficoltà che incontrano nell’affidamento di servizi di ristorazione mediante bar e distributori automatici (a seguire, anche il «Servizio»).

Per quanto concerne la normativa vigente in materia partenariato pubblico-privato, si osserva che l’art. 174 del D.Lgs. n. 36 del 31 marzo 2023 recante «Codice dei contratti pubblici in attuazione dell'articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici» (a seguire, anche «Codice dei Contratti pubblici» o «Codice») prevede che «I contratti di partenariato pubblico-privato possono essere stipulati solo da enti concedenti qualificati ai sensi dell'articolo 63», operando un espresso richiamo alla normativa relativa alla qualificazione delle stazioni appaltanti (a seguire, anche le «SA») e delle centrali di committenza (a seguire, anche le «CC»).

Affidamento ed esecuzione dei contratti di concessione

Il Quaderno n. 2 intende principalmente supportare le Istituzioni Scolastiche nell’espletamento delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti di concessione. In particolare, la vigente normativa in materia, anche a seguito delle recenti modifiche apportate dal Decreto Correttivo, prevede che:

(a) in caso di contratti di importo pari o inferiore a € 139.999,99, IVA esclusa, per servizi e forniture e contratti di importo pari o inferiore a € 499.999,99, IVA esclusa, per lavori, le Stazioni Appaltanti possono provvedere direttamente e autonomamente all’affidamento e all’esecuzione delle relative procedure di gara (cfr. art. 62, commi 1 e 18, del Codice e art. 2, comma 1, art. 3, comma 5 e art. 5, comma 5, dell’Allegato II.4, del Codice) 2 ;

(b) in caso di contratti di importo pari o superiore a € 140.000,00, IVA esclusa, per servizi e forniture e contratti di importo pari o superiore a € 500.000,00, IVA esclusa, per lavori, le Stazioni Appaltanti possono:

i) provvedere direttamente e autonomamente all’affidamento e all’esecuzione delle relative procedure di gara, ove le Stazioni Appaltanti medesime risultino in possesso dei requisiti di qualificazione di cui agli artt. 3, comma 5, e 5, comma 5, dell’Allegato II.4, del Codice3 ;

ii) procedere attraverso le modalità indicate all’art. 62 del D.Lgs. n. 36/2023, in assenza dei requisiti di cui agli artt. 3, comma 5, e 5, comma 5, dell’Allegato II.4, del Codice.

Fermo quanto sopra, inoltre, ai fini della scelta della procedura di gara per l’affidamento, le Stazioni Appaltanti dovranno fare riferimento, ai sensi dell’art. 14, comma 1, lett. a), del Codice, alla soglia di rilevanza comunitaria, pari a € 5.538.000,00, IVA esclusa4 .

Il contratto di concessione di servizi

Il Codice dei Contratti pubblici fornisce una definizione di contratti di concessione, qualificandoli, all’art. 2, comma 1, lettera c), dell’Allegato I.1 al predetto Codice, come i «contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto a pena di nullità in virtù dei quali una o più amministrazioni aggiudicatrici o uno o più enti aggiudicatori affidano l’esecuzione di lavori o la fornitura e la gestione dei servizi a uno o più operatori economici, ove il corrispettivo consista unicamente nel diritto di gestire i lavori o i servizi oggetto dei contratti o in tale diritto accompagnato da un prezzo». La disciplina dei contratti di concessione trova collocazione all’interno degli artt. 176 e ss. del D.Lgs. n. 36/2023. Si rinvia ai successivi paragrafi del presente Quaderno per un approfondimento in merito alle procedure di affidamento ed esecuzione dei contratti di concessione con particolare riferimento ai servizi di ristorazione mediante bar e distributori automatici.

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CONTRATTI DI CONCESSIONE DI SERVIZI DI RISTORAZIONE MEDIANTE BAR E DISTRIBUTORI AUTOMATICI

Oggetto e natura giuridica del contratto di affidamento del Servizio Il presente Quaderno prende in esame i contratti di affidamento dei servizi di ristorazione svolti mediante gestione, congiunta o disgiunta, di bar interni e distributori automatici, ove:

• per “Servizio di ristorazione mediante bar” si intende la gestione economico-funzionale del punto bar situato all’interno dell’Istituzione, consistente nell’approvvigionamento, preparazione e somministrazione di bevande e alimenti. È richiesta all’operatore l’erogazione di tutte le attività necessarie ai fini della corretta gestione del Servizio, quali, a titolo esemplificativo, l’allestimento dei locali e la pulizia degli stessi, lo svolgimento di attività di manutenzione ordinaria, ecc.;

• per “Servizio di ristorazione mediante distributori automatici” si intende la gestione economico-funzionale del Servizio di ristoro a mezzo di distributori automatici di alimenti, bevande e altri generi di conforto da collocarsi presso i locali dell’Istituzione. Tale Servizio comprende anche lo svolgimento di attività accessorie connesse all’esecuzione del Servizio complessivamente inteso, quali, a titolo esemplificativo, la consegna, l’installazione e la messa in esercizio dei distributori, la manutenzione, ecc.

In entrambi i casi, accanto all’affidamento del Servizio, l’Istituzione concede al gestore l’“utilizzo degli spazi interni” necessari all’esercizio del Servizio (concessione di bene pubblico), con specifico riferimento alle aree nelle quali è ubicato il bar e/o sulle quali vengono installati i distributori. Il Servizio di ristorazione mediante bar ed il Servizio di ristorazione mediante distributori automatici, sebbene abbiano in comune l’appartenenza al medesimo genus (Servizio di ristorazione), fanno riferimento a mercati distinti. Pertanto, qualora le Istituzioni Scolastiche intendano affidare tali Servizi facendo ricorso ad una procedura di gara unica, quest’ultima dovrebbe essere suddivisa in 2 lotti, uno per ciascuno dei già menzionati Servizi.

Sul punto, si precisa che la suddivisione in lotti costituisce la regola generale, ai sensi dell’art. 58 del Codice, e che la mancata suddivisione in lotti deve essere adeguatamente motivata nel bando di gara o nell’avviso di indizione della gara, ai sensi dell’art. 58, comma 2, del Codice, in base al quale «Nel bando o nell’avviso di indizione della gara le stazioni appaltanti motivano la mancata suddivisione dell'appalto in lotti tenendo conto dei princìpi europei sulla promozione di condizioni di concorrenza paritarie per le piccole e medie imprese». La necessità di motivare la mancata suddivisione in lotti si ritrova anche all’interno dell’Allegato II. 6 al Codice, recante «Informazioni in avvisi e bandi» il quale alla sezione C, n. 14, prevede che «Se l’appalto deve essere suddiviso in lotti, indicazione della possibilità per gli operatori economici di presentare offerte per uno, per più lotti o per l'insieme dei lotti. Indicazione di ogni possibile limitazione del numero di lotti che può essere aggiudicato a uno stesso offerente. Se l’appalto non è suddiviso in lotti, indicazione dei motivi, a meno che tale informazione non sia fornita nella relazione unica».

Il contratto di affidamento dei Servizi in oggetto, secondo la giurisprudenza7 , si qualifica in termini di “concessione di servizi”, in quanto determina l’assunzione in capo all’affidatario del rischio operativo legato alla sua gestione, che si sostanzia principalmente in:

• rischio dal lato della domanda, in quanto il concessionario ottiene il proprio compenso non già dall’Istituzione ma dagli utenti che fruiscono del Servizio stesso (acquistando le bevande e gli alimenti offerti dal bar o dai distributori automatici), con conseguente rischio connesso alle possibili oscillazioni dei volumi di domanda;

• rischio dal lato della offerta, in quanto il concessionario deve gestire il Servizio garantendo i livelli qualitativi e quantitativi dedotti nel contratto, trovando in caso contrario applicazione le penali pattuite nel contratto medesimo.

  
  

Ulteriori prescrizioni in merito alla qualità del Servizio (profilo nutrizionale, sprechi alimentari, igiene e sicurezza)

Il D.L. n. 104/2013, convertito con modificazioni dalla Legge n. 123/2013, all’art. 4, comma 5, prevede che «Il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, al fine di favorire il consumo consapevole dei prodotti ortofrutticoli locali, stagionali e biologici nelle scuole, elabora appositi programmi di educazione alimentare, anche in collaborazione con associazioni e organizzazioni di acquisto solidale, anche nell'ambito di iniziative già avviate. Con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca e del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali sono definite le modalità per l'attuazione del presente comma. All'attuazione delle disposizioni di cui al presente comma si provvede nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica».

Per le medesime finalità di tale comma, il successivo comma 5-quater, dell’art. 5, impone alle Istituzioni scolastiche di garantire nella documentazione di gara «[…] un’adeguata quota di prodotti agricoli, ittici e agroalimentari provenienti da sistemi di filiera corta e biologica e comunque a ridotto impatto ambientale e di qualità, nonché l'attribuzione di un punteggio per le offerte di servizi e forniture rispondenti al modello nutrizionale denominato "dieta mediterranea", consistente in un’alimentazione in cui prevalgano i prodotti ricchi di fibre, in particolare cereali integrali e semintegrali, frutta fresca e secca, verdure crude e cotte e legumi, nonché pesce, olio extravergine d'oliva, uova, latte e yogurt, con una limitazione nel consumo di carni rosse e zuccheri semplici. I suddetti bandi prevedono altresì un'adeguata quota di prodotti per soddisfare le richieste di alimenti per coloro che sono affetti da celiachia».

Il Ministero, ai sensi dell’art. 4, comma 5-bis, del medesimo D.L. n. 104/2013, ha il compito di adottare specifiche linee guida, in raccordo con il Ministero della salute, per disincentivare, nelle scuole di ogni ordine e grado, la somministrazione di alimenti e bevande sconsigliati, ossia contenenti un elevato apporto totale di lipidi per porzione, grassi trans, oli vegetali, zuccheri semplici aggiunti, alto contenuto di sodio, nitriti o nitrati utilizzati come additivi, aggiunta di zuccheri semplici e dolcificanti, elevato contenuto di teina, caffeina, taurina e similari, e per incentivare la somministrazione di alimenti per tutti coloro che sono affetti da celiachia. Per tale ragione le Istituzioni scolastiche, nella redazione dei propri atti di gara devono tenere in considerazione, non solo la normativa come sopra richiamata, ma anche ove pertinenti: i) i «Criteri di priorità per l'inserimento di prodotti agroalimentari provenienti da operatori dell'agricoltura sociale», ai sensi dell’art. 6, comma 1, della L. 141/2015; ii) le «Linee di indirizzo rivolte agli enti gestori di mense scolastiche, aziendali, ospedaliere, sociali e di comunità, al fine di prevenire e ridurre lo spreco connesso alla somministrazione degli alimenti» del Ministero della Salute, approvate il 16 aprile 2018; iii) le «Linee di indirizzo nazionale per la ristorazione scolastica» del Ministero della Salute, approvate il 29 aprile del 2010, rivolte a tutti gli operatori della ristorazione scolastica; (iv) le «Linee di indirizzo nazionale per la ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica», approvate in Conferenza Unificata del 7 ottobre 2021 del Ministero della Salute.

Potranno individuarsi, inoltre, ulteriori specifiche tecniche con riferimento all’igiene e alla sicurezza dei prodotti alimentari facendo riferimento, a titolo esemplificativo e non esaustivo, alla seguente normativa: HACCP-Regolamento (CE) n. 852/2004; D.Lgs. 6 novembre 2007, n. 193; Regolamento (CE) n. 178/2002.

Profili relativi agli immobili scolastici

Gli immobili scolastici fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato10 . Ai sensi dell’art. 3, rubricato «Competenze degli enti locali», commi 1 e 2, della L. 11 gennaio 1996, n. 23, recante «Norme per l'edilizia scolastica», gli Enti locali, «in attuazione dell'articolo 14, comma 1, lettera i), della legge 8 giugno 1990, n. 142, provvedono alla realizzazione, alla fornitura e alla manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici:

• i comuni, per quelli da destinare a sede di scuole materne, elementari e medie;

• le province, per quelli da destinare a sede di Istituti e Scuole di istruzione secondaria superiore, compresi i licei artistici e gli istituti d'arte, di conservatori di musica, di accademie, di istituti superiori per le industrie artistiche, nonché di convitti e di istituzioni educative statali. In relazione agli obblighi per essi stabiliti di cui al comma 1, i comuni e le province provvedono altresì alle spese varie di ufficio e per l'arredamento e a quelle per le utenze elettriche e telefoniche, per la provvista dell'acqua e del gas, per il riscaldamento ed ai relativi impianti». Tale norma, pertanto, onera Comuni e Province della manutenzione degli edifici scolastici, del pagamento delle utenze e di altre spese sopra indicate11 , mentre le Istituzioni sono utilizzatrici dei suddetti immobili. Gli Enti territoriali competenti possono delegare alle singole Istituzioni, su loro richiesta, funzioni relative alla manutenzione ordinaria degli edifici destinati ad uso scolastico. A tal fine, le risorse finanziarie necessarie per l’esercizio delle funzioni delegate sono garantite dagli enti territoriali competenti (art. 3, comma 4, della L. 23/1996 e art. 39 del D.M. 129/2018). Fermo quanto sopra, va tuttavia precisato che le Istituzioni, ai fini della gestione degli immobili messi a disposizione dagli Enti locali (e dunque anche dell’affidamento di servizi di ristorazione), hanno pieno potere dispositivo in ordine a tutti gli aspetti inerenti al godimento degli immobili di Comuni e Province, anche in termini di trasferimento della “utilizzazione temporanea” dei locali verso soggetti terzi, con il solo ed ovvio limite del rispetto del mandato istituzionale e della compatibilità dell’assegnazione a terzi rispetto alle finalità educative, formative, ricreative, culturali, artistiche e sportive della Istituzione scolastica medesima, ai sensi dell’art. 38 del D.M. 129/201812 .

Ciò anche in considerazione dell’autonomia propria delle Istituzioni, prevista dall’art. 21 della L. del 15 marzo 1997, n. 59, che postula una piena e incondizionata facoltà della singola Istituzione di svolgere in modo autosufficiente, e secondo un regime di piena titolarità, tutti i compiti funzionali alla gestione degli affari scolastici, ivi compreso quello di approvvigionamento di beni e di servizi13. Nell’ordinamento vigente, pertanto, l’attività degli Enti locali (Comuni e Province) in ordine agli immobili scolastici comprende gli obblighi di legge di messa a disposizione degli immobili medesimi al servizio scolastico e quelli di manutenzione ordinaria e straordinaria, compresa la contribuzione alle spese dell’utenza. Le Istituzioni Scolastiche, in virtù della propria autonomia negoziale, possono indire procedure selettive per l’individuazione di fornitori esterni di servizi e concedere in uso precario i locali scolastici (ad es. le aree su cui avviene l’installazione dei distributori, gli spazi inerenti al bar). L’attribuzione del godimento a terzi dovrà essere “precaria” (dunque soggetta ad una precisa scadenza temporale), e dovrà comportare l’assunzione da parte del concessionario degli obblighi di custodia, delle responsabilità connesse all’attività che svolge nei predetti locali e ai danni eventualmente arrecati (a persone, beni o alle strutture scolastiche), nonché dell’obbligo di sostenere le spese connesse all’utilizzo dei locali.

Per ulteriori approfondimenti si rimanda alla nota:

Istruzioni per l’affidamento dei.pdf

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di CLAUDIO CASTAGNA

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